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OTROS DIÁLOGOS | Distritación electoral: instrumento de la democracia

Distritación electoral: instrumento de la democracia

La distritación es un aspecto de la maquinaria electoral pocas veces percibido y, sin embargo, crucial para asegurar la equidad en la representación de la voluntad popular. Manuel Ordorica revisa los pasos seguidos en México desde 1978 para asegurar una división distrital adecuada, hasta llegar al más reciente: la distritación de 2016-2017, garantía, desde su punto de vista, de condiciones de equidad en los próximos comicios.

 

–MANUEL ORDORICA*

 


 

La democracia, en gran medida, está basada en la representación; sin embargo, no es suficiente que los ciudadanos ejerzan su derecho al voto para elegir a sus representantes; también se requiere que su opinión tenga el mismo valor que la de cualquier otro individuo. Para lograr este fin, es necesario que los distritos electorales1 contengan el mismo número de personas. La distritación es un proceso que permite delinear los límites geográficos de los distritos electorales y el objetivo que se busca es tener el mismo número de habitantes en cada uno de ellos, garantizando la equidad en el voto y, por lo tanto, permitiendo reflejar la voluntad ciudadana en la Cámara de Diputados. La dinámica demográfica, cambiante en cada área geográfica de nuestro país debido a la natalidad, la mortalidad y la migración, obliga a que periódicamente se haga una nueva distritación para mantener el equilibrio demográfico. Desde la Reforma Electoral realizada en 1978, se definió un número de 300 distritos uninominales.2 Por esa fecha se realizó una distritación, empleando instrumentos de cálculo muy rudimentarios: lápiz, grandes pliegos de papel para hacer mapas a mano y calculadoras manuales de mesa. En ese momento no existía un proceso de construcción sistemático, lo que originaba desconfianza en la definición de los distritos electorales. Se asumía que los escenarios tenían un sesgo que podría permitir la manipulación de las fronteras electorales con el fin de beneficiar o afectar a algún partido político; a este proceso se le conoce como gerrymandering.3

Luego, en 1996, se dio un gran salto en la distritación en los aspectos conceptual, metodológico, tecnológico y político. Se introdujeron criterios ordenadores que guiaron el proyecto. Se trabajó con algoritmos muy avanzados para su época. Recuerdo el llamado método heurístico que conformaba los distritos en forma de caracol. Se empezaba con una semilla, que era una sección electoral (la unidad mínima geográfica electoral) a la cual se le empezaban a sumar secciones electorales en forma de caracol hasta que se llegaba a la cifra meta en población, calculada previamente.

El problema matemático que hay que resolver en la distritación es enorme, pues tiene una gran cantidad de posibles soluciones. En algunos casos, el número de escenarios puede ser tan grande como el de átomos en el universo. El problema que hay que resolver es de optimización combinatoria y los métodos exactos no sirven para resolverlo, por lo que hay que acudir a métodos aproximados, llamados heurísticos. Este problema me recuerda a Alan Turing, quien trabajó en descifrar los códigos nazis durante la Segunda Guerra Mundial. La cantidad de posibilidades que se presentaban en los mensajes era muy grande, por lo que eran muy difíciles de descifrar. Se ha estimado que su trabajo acortó la duración de esa guerra en algunos años.[]

En 1996, por primera vez se analizaron las técnicas de Recocido simulado y Tabú. No se aplicaron en esa distritación, pero ya eran del conocimiento de los especialistas en Investigación de Operaciones y de los técnicos del Registro Federal de Electores (rfe). Luego, en 2005, se utilizó por primera vez el método de Recocido simulado,4 que fue un gran avance para llegar a la solución óptima: obtener la solución que tiene las menores desviaciones poblacionales dentro del rango aceptado. En esta distritación se reconoció por primera vez a la población indígena en la delimitación de los distritos.

La distritación realizada en 2016-2017 utilizó las herramientas más modernas y las computadoras más veloces que se tienen en el Instituto Nacional Electoral (ine). En pocos años, este organismo dio un gran avance tecnológico. Problemas que podían tardar años en resolverse con computadoras hasta ese momento muy veloces, ahora se hacen en minutos. El ine se encuentra a la vanguardia en este tipo de proyectos en el ámbito mundial.

Es importante señalar que este último proyecto de distritación (2016-2017), además de tomar en cuenta a la población autóctona, consideró la lengua indígena que se habla en cada municipio. De manera previa a la aprobación de las distritaciones, y por primera vez en la historia de éstas, se realizaron consultas a las comunidades y pueblos originarios. Se dio también un gran avance en la conformación de distritos indígenas.

En síntesis, aprovechar el conocimiento del pasado ha sido uno de los grandes aciertos del rfe en este proyecto. Esta experiencia también se refleja en el hecho de que varios de los técnicos que colaboran en la institución desde hace varios años tienen una gran experiencia en la aplicación de técnicas de distritación. Vinculado a lo antes señalado, es importante mencionar la importancia de haber integrado un Comité Técnico de cinco expertos para el seguimiento de la distritación, formado con especialistas en diferentes campos: Matemáticas, Estadística, Geografía, Demografía, Política electoral y Políticas públicas. Ya también en el pasado se han conformado equipos técnicos de seguimiento de los trabajos de distritación con resultados de gran valía. Hay que reconocer también la experiencia y conocimiento que sobre la materia han adquirido los técnicos que colaboran con los partidos políticos.

 

Criterios para la distritación federal 2016-2017

Desde 1996 hasta la actualidad, se ha establecido un conjunto de criterios que hacen que la distritación esté más apegada a los principios que debe contemplar. En la del 2016-2017, el Consejo General del ine propuso ocho criterios —las reglas del juego— para elaborar los distintos escenarios.5

 

Criterio 1. “Para la delimitación de los distritos electorales federales, se observará lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

Artículo 53. “La demarcación territorial de los 300 Distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los Distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de una entidad federativa pueda ser menor de dos diputados de mayoría”.

“Para la elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el Sistema de Listas Regionales, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La Ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones”.

Criterio 2. “El método para la distribución de los distritos al interior de las entidades federativas, será el que garantice mejor equilibrio poblacional”.

Estos dos primeros criterios responden al principio que busca el equilibrio poblacional. La idea que prevalece es que cada distrito debe tener el mismo número de personas. Como esto es difícil que ocurra, el procedimiento aceptado fue el de acercarse lo más posible al promedio ideal.

Criterio 3. “De acuerdo con la información provista y a la definición establecida por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi), cuando sea factible, se conformarán los distritos con municipios que cuenten con 40% o más de población indígena”.

Este criterio se refiere al mandato constitucional de procurar que las poblaciones indígenas queden integradas preferentemente en un mismo distrito. Además, se atendió el mandato del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de consultar a las instituciones representativas de los pueblos y comunidades indígenas en las entidades federativas. A éstas, se les pidió su opinión sobre la forma como podrían quedar conformados los municipios en donde se ubican sus pueblos y comunidades dentro de los distritos electorales generados. También se les consultó sobre una propuesta de cabeceras distritales.

Criterio 4. “Los distritos se construirán preferentemente con municipios completos”.

Este criterio se refiere a la integridad municipal, procurando fraccionar el menor número de municipios para que prevalezcan los vínculos socioculturales de su población.

Criterio 5. “En la conformación de los distritos se procurará obtener la mayor compacidad, esto es, que los límites de los distritos tengan una forma geométrica lo más cercana a un polígono regular”.

Este criterio intenta eliminar la posibilidad de manipular la formación de distritos con municipios que tengan algún interés político y que suelen tener la forma de una salamandra (gerrymandering).

Criterio 6. “Se construirán distritos buscando facilitar el traslado en su interior, tomando en consideración los tiempos de traslado entre las cabeceras municipales”.

En este criterio se consideran los tiempos de traslado dentro de cada distrito, con el fin de organizar y llevar a cabo todas las tareas operativas que involucra la jornada electoral.

Criterio 7. “Los distritos tendrán continuidad geográfica tomando en consideración los límites geoelectorales aprobados por el Instituto Nacional Electoral”.

La idea es tener distritos que no tengan áreas separadas.

Criterio 8. “Sobre los escenarios propuestos por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, podrán considerarse factores socioeconómicos y rasgos geográficos que modifiquen los escenarios, siempre y cuando:

1. Se cumplan todos los criterios anteriores, y

2. Se cuente con el consenso de la Comisión Nacional de Vigilancia”.6

Este criterio fue incorporado por primera ocasión y, con base en él, pueden tomarse en consideración aspectos socio-económicos y rasgos geográficos. Las modificaciones que se hagan deben considerar los siete criterios anteriores y los cambios deben aceptarse por todos los miembros de la Comisión Nacional de Vigilancia. Además, permite que los partidos políticos realicen esfuerzos conjuntos por obtener mejores escenarios que los que salen de la computadora. Este criterio considera que en los ámbitos locales se conocen con mayor precisión situaciones que desde la Ciudad de México podrían no haber sido contempladas.

 

Una vez definidos los criterios, para encontrar el mejor escenario de distritación se utiliza un modelo de optimización que busca que todos los distritos tengan más o menos el mismo número de habitantes y que cumplan con las restricciones establecidas. La idea es tener la mejor solución posible en la que los distritos, en términos de su población, sean muy parecidos y se encuentren en el +/-15% de la población. Para el sistema de distritación se diseñaron e implantaron los algoritmos de Recocido simulado7 y de Colonia de abejas artificiales,8 así como un híbrido que combina ambos. El modelo es totalmente neutro y los algoritmos construyen las soluciones a partir del azar.

 

Resultados

En esta nueva distritación de los 300 distritos electorales federales uninominales aprobada en 2017, la Ciudad de México perdió tres distritos, al pasar de 27 a 24, debido a que es la entidad federativa que tiene los niveles más bajos de fecundidad. Se encuentra por debajo del reemplazo poblacional con una tasa global de fecundidad de 1.79 y una tasa de crecimiento demográfico levemente negativa.9 El reemplazo poblacional es igual a 2.1 hijos en promedio. Asimismo, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz perdieron un distrito cada uno. Los estados de México, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo y Tamaulipas ganaron uno, cada uno de ellos. Con esta nueva demarcación territorial, el ine garantiza una mejor distribución de la población por cada distrito. Se asegura que cada legislador será electo por una cantidad muy semejante de habitantes y, en consecuencia, que representará a un número similar de individuos. Un resultado muy relevante es que se mantiene en 28 el número de distritos indígenas, lo cual es el reflejo del porcentaje de la población indígena en el país respecto a la población total. Sin duda alguna, las elecciones que vamos a tener se llevarán a cabo en condiciones de equidad.

A continuación, se presenta un comparativo de los distritos uninominales por entidad federativa, 2005 contra 2017.

Comparativo de distritos uninominales por entidad (2005 vs. 2017)

Entidad federativa Federales Diferencia
2005 2017
Aguascalientes 3 3
Baja California 8 8
Baja California Sur 2 2
Campeche 2 2
Coahuila 7 7
Colima 2 2
Chiapas 12 13 +1
Chihuahua 9 9
Distrito Federal 27 24 -3
Durango 4 4
Guanajuato 14 15 +1
Guerrero 9 9
Hidalgo 7 7
Jalisco 19 20 +1
México 40 41 +1
Michoacán 12 12
Morelos 5 5
Nayarit 3 3
Nuevo León 12 12
Oaxaca 11 10 -1
Puebla 16 15 -1
Querétaro 4 5 +1
Quintana Roo 3 4 +1
San Luis Potosí 7 7
Sinaloa 8 7 -1
Sonora 7 7
Tabasco 6 6
Tamaulipas 8 9 +1
Tlaxcala 3 3
Veracruz 21 20 -1
Yucatán 5 5
Zacatecas 4 4
Total 300

 


 

1 Wikipedia. La Enciclopedia Libre: “Los distritos electorales federales de México son las 300 unidades en que se divide el territorio de México y en cada una de las cuales es electo un diputado federal, miembro de la Cámara de Diputados de México. Los distritos electorales fueron fijados en número de 300 en 1978, cuando una reforma legal amplió la representatividad de la Cámara de Diputados que hasta ese momento era de 196 distritos. La división de los distritos se hace tomando en cuenta el último censo, por lo cual, desde 1979, el número de distritos por estado y su integración territorial ha variado en tres ocasiones, la primera en 1996, la segunda en 2005 y la más reciente en 2017. En cualquier caso, ningún estado puede estar integrado por menos de dos distritos electorales. El 15 de marzo de 2017, el Instituto Nacional Electoral aprobó la nueva distribución de los distritos electorales uninominales, basándose en la distribución poblacional del Censo de 2010 y con base en la cual se realizarán las elecciones de 2018”. También se llevó a cabo una distritación local en cada estado del país. En estos casos, el número de distritos lo fija el Congreso del estado.

2 Liliana López Levi, “Redistritación electoral en México: logros pasados y retos”, Investigaciones Geográficas, diciembre, núm. 61, México, unam, 2006, pp. 99-113.

3 Wikipedia. La Enciclopedia Libre: “El término es una invención periodística, proveniente en parte del apellido del gobernador del estado de Massachusetts (Estados Unidos) de principios del siglo xix, Elbridge Gerry.​ Hacia 1812, Gerry, preocupado porque su partido, el Demócrata-Republicano, no lograba la victoria en los distritos del norte y el oeste del estado, decidió unificar todos esos distritos en uno solo, que de ese modo obtendrían menos escaños en la legislatura. Los periodistas que observaban el nuevo mapa electoral se percataron de que el distrito así creado tenía la forma de una salamandra (en inglés: salamander), a la que pusieron por nombre Gerry-mander”.

4 Miguel Ángel Gutiérrez Andrade, “La técnica de recocido simulado y sus aplicaciones”, tesis de doctorado en Ingeniería (Investigación de Operaciones), México, unam, 1991.

5 Instituto Nacional Electoral (ine), Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, “Proyecto de Distritación Electoral Local y Federal 2016-2017. Plan de Trabajo. Anexo 2. Criterios y Reglas Operativas para la Distritación Federal 2016-2017”, México, ine, pp. 13-17, abril de 2016.

6 Es un órgano colegiado del ine cuya función primordial es supervisar los trabajos relativos a la integración, depuración y actualización del padrón electoral. Se integra por:

  • El director ejecutivo del Registro Federal de Electores, quien la preside.
  • Un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos nacionales.
  • Un secretario designado por el presidente de la Comisión, de entre los miembros del Servicio Profesional Electoral con funciones en el área registral.
  • Un representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi).

 

7 Wikipedia. La Enciclopedia libre. Algoritmo de Recocido simulado: Su objetivo “es encontrar una buena aproximación al valor óptimo de una función en un espacio de búsqueda grande. A este valor óptimo se le denomina óptimo global. El nombre e inspiración viene del proceso de recocido del acero y cerámicas, una técnica que consiste en calentar y luego enfriar lentamente el material para variar sus propiedades físicas. El calor causa que los átomos aumenten su energía y que puedan así desplazarse de sus posiciones iniciales (un mínimo local de energía); el enfriamiento lento les da mayores probabilidades de recristalizar en configuraciones con menor energía que la inicial (mínimo global)”.

8 Wikipedia. La Enciclopedia libre. Algoritmo Colonia de abejas artificiales: “Es un algoritmo de optimización basado en el comportamiento inteligente de los enjambres de abejas en la búsqueda de miel”.

9 Consejo Nacional de Población, “Ciudad de México: Proyecciones de la población, 2010-2050”, México, Conapo, 2017.

 


* MANUEL ORDORICA 
Es profesor-investigador de El Colegio de México y miembro del Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación, 2016-2017.